养老保险省级统筹的粤湘实践与思考

　　文/浙江省人力资源和社会保障科学研究院  孙胜梅 

　　在养老保险全国统筹的大背景下，加快完善养老保险省级统筹制度已经势在必行。这不仅是均衡地区间养老负担、有效应对人口老龄化的重要举措，同时也是提高制度运行质效，实现省域社会保障治理现代化的内在要求和题中之义。对此，国家已经明确了时间表，要求各省在2020年年底前实现基金的省级统收统支。粤、湘两省在完善养老保险省级统筹制度方面已先行一步，制定出台了相应的实施方案和办法。

　　广东模式政策要点：向“省级调拨”转变

　　2017年，广东省制定出台《关于印发广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案的通知》和《关于印发广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹考核办法的通知》，实现养老保险基金从“省级调剂”向“省级调拨”转变。其核心内容是：

　　一是实行企业职工基本养老保险基金省级统收统支统管，在全省范围内统一调度和使用基金，实行统一核算、分级存放、等比调拨。

　　二是调整规范基金收支管理。在基金征缴上，改革后各地征收的养老保险费划入所在市社会保障基金财政专户，并在征收环节将省级调拨资金直接划入省级社会保障基金财政专户。在存放管理上，改革后新形成的结余基金，由省里统一管理，统一调度使用，存在各市。

　　三是建立工作目标考核机制。为防止养老保险省级统筹后，地方政府过度依赖基金省级调拨，弱化扩面征缴的主体责任，广东省建立以在职参保人数、新增缴费人数、基金征缴收入、基金贡献、基金上缴、基金安全等6个指标为核心内容的考核体系。

　　广东实践不足之处是：一是尚未实现全省企业职工养老保险主要政策的统一。二是尚未实现业务经办系统和业务规程的全省统一和集中。 

　　湖南模式政策要点：实现“六个统一”

　　2019年6月，湖南省以政策全省统一为基础，以基金省级统收统支为核心，以基金预算管理为约束，以信息系统为支撑，以经办管理服务为依托，以防控基金风险为保障，制定养老保险省级统筹改革举措。

　　其主要政策要点是“六个统一”：一是统一养老保险政策。二是统一基金收支管理。三是统一责任分担机制。四是统一集中信息系统。五是统一经办管理服务。六是统一考核奖惩机制。

　　相比广东，湖南省的养老保险省级统筹模式更为彻底，其不仅实现了全省养老保险基金管理模式上的省级统收统支统管，而且也基本实现了全省企业职工养老保险的主要政策、经办规程、业务系统（长沙除外）和财务管理系统的统一。

　　粤、湘实践引发六大思考与启示

　　通过以上对粤、湘两省企业职工养老保险省级统筹模式的分析和比较，可以得到以下几点思考与启示：

　　第一，正确认识省级统筹的目标和内涵，确保制度改革方向不偏。养老保险省级统筹不仅包括基金使用管理上的改革和完善，还包括政策制度、经办管理、信息系统的全省统一，养老保险责任和事权的调整和重塑，这是一个系统性工程。因此，完善养老保险省级统筹制度，需要各省立足实际，按照国家关于养老保险制度改革的总体方案和要求，进行方案设计和路径选择，同时配套制定基金预决算机制、统一政策制度、统一经办管理、统一信息系统、合理责任分担等相关政策，加强政策协同和联动，确保在提升统筹层次、增强基金互助共济功能的同时，切实维护制度统一性、公平性，并压实县市政府主体责任，避免风险的向上转移和扩大，促进制度的长期可持续发展。

　　第二，合理确定基金归集和管理方式，减轻制度改革对经济发展的负面影响。基金的省级统收统支是养老保险省级统筹的核心内容，在基金归集和管理上，到底是一步到位实现基金的省级集中统一管理，还是授权地方进行分散管理和存放，由省里进行统一调用，两者各有利弊。在基金归集管理上，笔者认为宜采用逐步归集的方式。对于改革后各地当期基金征缴收入，必须按期全额归集至省级财政专户。对于改革前各地的累计结余基金，在预留2个月备用金的前提下，其余可暂时授权县市政府进行管理和存放，允许各地按比例分年逐步归集到省级财政专户，由省里统一调拨使用。

　　第三，积极稳妥推进政策统一和完善，确保制度改革平稳过渡。受长期以来县市级统筹的影响，我国各地养老保险政策差异较大，不管是参保对象、缴费费率、缴费基数，还是视同缴费指数、待遇计发、补缴政策等都不尽统一。因此，一步到位实现政策统一难度较大，建议按照能统则统、先易后难、过渡消化的原则，逐步进行统一规范。可先行统一参保范围和对象、统一缴费基数和缴费费率、统一补缴政策、统一统筹项目、统一待遇计发办法，剥离统筹内项目和统筹外项目，规范统筹基金的支付项目和标准。对于统筹外的地方项目，限期进行清理消化，减少冲突和矛盾，确保改革的平稳过渡。

　　第四，统一经办管理标准和流程，推进公共服务均等化。加快制定全省统一的业务经办管理工作规则，实现参保登记、记录转移、待遇发放、业务流程的省域统一。笔者认为，在信息系统统一的基础上，各地进行违规操作的空间并不大，属地管理同样能实现政策责任目标的落实和经办流程的监管，但必须明确省市县三级经办机构的具体职责，以强化各级经办机构的属地管理责任。

　　第五，科学制定责任分担机制，确保制度发展可持续。养老保险省级统筹的最大难点在于，提升统筹层次的同时，如何压实县市政府的扩面征缴和属地管理责任。从广东和湖南两省的实践看，省级统筹后，基金缺口的主要责任都在省级政府。广东省由于目前基金累计结余较多，且制度抚养比较低，所以其目前并没有建立基金缺口的省市县分担机制，而是通过建立基金征缴的考核机制来压实地方政府责任。湖南省则以基金预算管理为约束，压实地方主体责任，其中一个核心指标是“参保缴费率”，各地只要完成省里的收入预算目标，基金缺口就由省里承担。

　　在责任分担上，笔者建议：

　　一是强化基金预算硬约束。以完善基金预算管理制度为抓手，强化基金预算硬约束这一“紧箍咒”，以全省平均就业人口参保率和在职参保人员缴费率为核心指标，编制各地基金预算收入，对于超额完成预算收入的统筹地区，超出部分可按比例抵扣地方财政投入；对于未完成预算收入的统筹地区，未完成部分由地方财政自行承担。

　　二是建立基金缺口分类分担机制。责任共担是现代养老保险制度的重要特征，养老保险省级统筹并不是由省级政府承担养老金支付的无限责任，而应在厘清政府与社会、历史与现实、省级与地方责任的基础上，建立多方责任共担机制。考虑到造成基金缺口的原因既有历史因素、制度因素和管理因素，笔者建议根据基金缺口形成原因不同，建立差异性的基金缺口分类分担机制。对于省级统筹后正常缴费形成的基金缺口，由省级统筹基金承担主体责任。具体分担比例可综合考虑各地的财政困难系数、合规参保情况和基金总体支付能力等因素，设置一定的浮动范围。

　　三是健全工作考核奖惩机制。构建以政策执行、财政投入、参保扩面、基金征缴、待遇核发、经办管理、违规参保缴费（负向指标）等指标为主要内容的考核评价体系，将考核结果纳入省政府对市县两级政府的年度绩效考核评价体系，更好地激励和引导地方政府正确履行属地管理责任。

　　第六，加快推进业务信息系统和财务管理系统省级集中，夯实制度改革技术支撑。省级集中统一的业务经办系统和财务管理系统是支撑养老保险基金省级统收统支统管，实现统一经办、集中管理、实时监控的重要技术保障，同时也是提高数据质量，服务科学决策和精准治理的现实要求。要加快推进业务信息系统和财务管理系统的省级集中建设，按照深化“最多跑一次”改革和政府数字化转型的要求进行科学谋划和顶层设计，做到横向险种全覆盖，纵向系统全整合，在统一规范技术标准和业务操作流程的基础上，进行数据共享和个性化模块开发，实现数据省级集中管理、业务财务无缝对接、全省实时联网经办和一体化监管监测，同时满足数据共享和各地个性化需求，以及开展特色个性服务和数据应用。