认真学习“1+4”党内法规制度体系 准确把握党内法规制定工作的基本遵循

　　嘉宾

　　陆 路 甘肃省纪委监委法规室主任

　　张 震 西南政法大学纪检监察学院院长、重庆市党内法规研究中心研究员

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党、依规治党，采取一系列有力举措推进党内法规制度建设。中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）为党内法规制定工作提供了基本遵循，是党内法规制度建设的基础性法规，对于提高党内法规制定工作制度化、规范化、科学化水平具有重要作用。各级党组织和广大党员、干部要准确把握《条例》的基本精神、主要内容和工作要求，确保依规治党各项决策部署落到实处。

　　记者：《条例》共7章43条，主要规定了哪些内容？

　　陆路：《条例》包括总则、权限、规划与计划、起草、审批与发布、保障、附则等七章，主要规定了党内法规是什么、制定什么、谁来制定、怎样制定等方面内容。

　　一是围绕“是什么”，明确了党内法规的定义、名称和形式。《条例》第三条对党内法规的定义为：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”党内法规的名称包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。表述形式包括编、章、节、条、款、项、目。二是围绕“制定什么”，明确了党内法规的制定事项。《条例》明确了党内法规的四类制定事项，如党的各级各类组织的产生、组成、职权职责等。三是围绕“谁来制定”，明确了党内法规的制定主体、权限和效力位阶。《条例》明确了党的中央组织、中央纪委以及党中央工作机关、省级党委、被授权组织等有权主体制定党内法规的具体权限及各主体制定的党内法规之间的效力位阶等。四是围绕“怎样制定”，明确了党内法规的制定程序和保障。《条例》对编制党内法规制定规划计划的目的、程序，法规的起草机关、草案内容、调研协商、征求意见、前置审核、审议批准、审核发布等各环节作出了规定，明确了法规冲突处理、解释备案施行、清理修改编纂等保障内容。

　　记者：如何理解《条例》规定的党内法规概念？

　　张震：可以从以下维度理解党内法规的概念。一是意志主张，党内法规在本质上是党的统一意志的体现，党章集中体现党的统一意志，其他党内法规在不同层次、不同领域、不同地域具体体现党的统一意志。二是规范对象，党内法规“规范党的领导和党的建设活动”。党内法规是管党治党的主要依据，也是实施党的领导活动的重要遵循。三是规范形态，党内法规是“专门规章制度”。“专门”强调党内法规是一种独立、特定的制度形态，须采用专门名称并以条款形式表述，区别于决议、决定、意见、通知等党内规范性文件。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等7类专属名称，中央党内法规可以视情使用相应名称，其他党内法规只能使用后4类名称。四是实施保障，党内法规“依靠党的纪律保证实施”。以党的纪律强制力为后盾，赋予党内法规刚性约束力。

　　记者：制定党内法规，主要对哪些事项作出规定？

　　陆路：《条例》第四条专门对党内法规制定事项作了规定，该条共两款。

　　第一款主要是界定“适合”制定党内法规的事项，这些事项通常由党内法规来作出规定，但有的也可以由规范性文件来提出要求，内容上契合“1+4”党内法规制度体系的基本框架。第（一）项“党的各级各类组织的产生、组成、职权职责”基本对应党的组织法规，第（二）项“党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法”和第（四）项“党的干部的选拔、教育、管理、监督”基本对应党的领导法规和党的自身建设法规，第（三）项“党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障”基本对应党的监督保障法规。这四个方面的事项首先要考虑通过党内法规来规范，特殊情况下也可以通过规范性文件来规范。

　　第二款主要是确定“只能”由党内法规而不能通过规范性文件作出规定的“专属事项”，规定“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。

　　此外，《条例》还在第五条对党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等不同形式的党内法规可以规范的事项分别作出了具体规定。在第九条至第十一条对党的中央组织、中央纪委以及党中央工作机关、省级党委制定党内法规权限作出划分的同时，也明确了其可以制定的党内法规事项范围。

　　记者：党内法规的制定主体、权限是什么，如何把握党内法规的效力位阶？

　　张震：就制定主体而言，党内法规的制定主体包括党的中央组织，中央纪律检查委员会，党中央工作机关，省、自治区、直辖市党委。根据党的工作机关条例，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。此外，《条例》第十条第二款规定：“确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。”这里的特定事项，主要是部门党委履行系统领导职责的相关事项，至于领导本单位工作的事项则不能制定党内法规。

　　就制定权限而言，《条例》专设第二章“权限”，对各类制定主体的权限作了明确。一是中央党内法规的保留事项。《条例》第九条明确界定了只有党的中央组织有权制定中央党内法规的重大事项。二是中央纪委以及党中央工作机关的制定权限。《条例》第十条第一款规定中央纪委以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规。三是省、自治区、直辖市党委的制定权限。《条例》第十一条规定省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。四是《条例》对授权制定、联合制定、制定配套规定等问题作了规定。比如，第十二条规定，“根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。”

　　就效力位阶而言，《条例》第三十一条明确：党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触；中央党内法规的效力高于中央纪委、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规；中央纪委以及党中央工作机关制定的党内法规的效力高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。

　　记者：制定党内法规，在遵循程序上应重点把握哪些环节？

　　陆路：《条例》第三章至第五章对制定党内法规的程序作了详细规定，在按照规划与计划制定党内法规时要注意把握起草、完善以及审批发布等三个环节。

　　首先是起草环节。这个环节主要规范起草机关、草案内容、调研协商等事项。比如，草案内容一般包括名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关和施行日期等方面，明确起草党内法规，应当深入调查研究，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议等。

　　其次是完善环节。这个环节主要解决制定过程中与其他部门、单位的协商以及与现行法规制度的衔接、征求意见等事项。比如，《条例》明确规定法规起草事项涉及其他部门和单位的，应当同有关部门、单位协商一致，未能达成一致的，应当在报送审议批准机关时作出说明。明确将征求意见作为必经环节，根据草案具体内容确定征求意见范围，听取各方面意见，以达成广泛共识。

　　最后是审批发布环节。这个环节主要解决草案的审批、审核和发布等事项，包括前置审核、审议批准、审核发布三个方面。比如，《条例》明确审议批准机关收到草案后，应当进行前置审核，对存在问题的，视情提出修改、缓办或退回的建议。明确以会议审议批准为原则、传批批准为例外的审议批准模式。对审议批准后的草案，明确由制定机关最后审核，按程序报批后发布，发布应当采用专门文件形式。明确党内法规以公开为原则，不公开为例外。

　　记者：《条例》第六章对党内法规制定工作规定了哪些保障措施？有何重要意义？

　　张震：《条例》第六章共九条，围绕党内法规制定工作的保障作了系统规定，归纳起来主要从解释备案、实施执行、清理修改等维度构建保障体系。比如，在解释与备案方面，第三十四条明确党内法规的解释同党内法规具有同等效力，第三十五条明确中央纪委、党中央工作机关和省级党委制定的党内法规自发布之日起30日内报党中央备案。在实施执行方面，第三十六条要求制定与实施一体推进，健全党内法规执行责任制，加大宣传教育培训力度，开展执行情况和实施效果评估，确保党内法规得到有效实施。在清理修改方面，第三十七条至第三十九条要求建立集中清理、专项清理、即时清理相结合的党内法规清理工作机制，规定了修订、修正案、修改决定等修改方式，并对编纂、汇编、出版作出规定。这些保障措施贯通党内法规“立改废释”链条，强化了党内法规体系的协调统一，为构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系提供制度支撑，更好发挥《条例》作为党内法规制度建设基础性法规的引领和保障作用，服务全面从严治党、依规治党大局。（中央纪委国家监委网站 程威）