长期以来，农牧区法治宣传是普法难点。农村地区受地理环境等因素影响，信息闭塞、经济发展滞后、农牧民文化水平偏低、法治意识淡薄；一些乡村干部依法管理、民主管理的能力不高，导致部分农村地区各种社会矛盾和问题比较突出，这些农村问题如果处理不好、处理不慎，极易影响社会治安，破坏民族团结，危害社会稳定。　　

　　如何使村民遵纪守法意识和依法维权意识得到提高，村务管理难点热点问题得到有效解决，促进社会稳定？新疆和田地区近年来创造性地开展了“守约承诺制度”，这一制度的效果如何？记者近日就此进行了调查。

　　新疆和田市古江巴格乡塔木巴格霍伊拉村村民正在与村委会主任签订《遵规守约承诺书》。 法制网记者潘从武摄

　　（法制网记者 潘从武 吴亚东）“我现在后悔得很，当初如果与客户签订合同，就不会因违反《遵规守约承诺书》被兑现承诺了！”3月18日，新疆和田地区洛浦县杭桂乡当勒克孟加克村地毯编织专业户吐松尼莎汗见到记者说这番话时，有点不好意思。

　　原来，前些天，一个客户找到吐松尼莎汗让她帮忙织张地毯。可地毯织到一半时，客户却私自要求改变尺寸和样式，双方因此发生争执，闹得不可开交。后来，村人民调解委员会及时对此事进行了调解，经与客户协商，由其对吐松尼莎汗的损失进行了适当补偿。

　　吐松尼莎汗在此事的处理过程中，头脑不冷静，与客户发生争吵，造成不良社会影响，违反了村《遵规守约承诺书》中的相关条款，村委会按照承诺书的规定，对其进行了承诺兑现。吐松尼莎汗对记者说：“我们新疆有句土话‘儿子娃娃，说话算数’，我自己在承诺书上摁了手印，既然违约了，就得交纳违约金。现在，认识到了自己的错误后，我干脆把违约处理决定书贴到自家墙上，随时提醒自己遵规守约。”

　　【出台背景】

　　《村规民约》惩罚教育缺位促使《遵规守约承诺书》出台

　　吐松尼莎汗所说的《遵规守约承诺书》究竟是怎么一回事？为何如此管用？

　　在随后的采访中，新疆和田地委副书记、政法委书记车玉平向记者道出了原委。

　　车玉平告诉记者，近几年来，和田地区针对当地农村特点，本着“合情、合法、管用”的原则，用通俗易懂的文字，将涉及农村、农民生产、生活以及基层民主政治建设和社会稳定方面的法律法规和国家政策，汇编成《村规民约》。凡与农村生产、生活相关的法律大部分在《村规民约》手册上都可以找到。

　　但是，随着《村规民约》的普遍推行和实践，也暴露出了问题：《村规民约》对部分知法违法、拒不按《村规民约》办事的人缺乏相应的惩罚教育措施。2006年，新疆和田创造性地制定了有自治功能的《遵规守约承诺书》样本，由各村委会结合本村实际，组织村民对《遵规守约承诺书》样本的内容进行筛选增减，对承诺金的数额进行调整，制定了适合各村的《遵规守约承诺书》。

　　3月19日下午，在新疆和田市伊里其乡肖拉克村村委会大院里，记者看到，一块巨大的宣传牌上，醒目地裱着该村2008年的《遵规守约承诺书》全文，记者随手抄录了几条：

　　为加强村委会依法管理，使村委会管理走上法制化轨道，经村委会与村民共同协商，签订以下遵规守约承诺：

　　一、村委会领导班子遵规守约承诺：不及时调解村民之间发生的纠纷，使纠纷激化的，承担违约金100元；不及时反映村民的各种意见，使村民遭受经济损失的，承担违约金200元……

　　二、村民遵规守约承诺：村民组织地下教经点或为非法宗教活动提供场所的，承担违约金500元；村民不履行九年义务教育，使子女辍学的，每辍学一天承担违约金20元……

　　记者统计了一下，该村今年的《遵规守约承诺书》关于村委会领导班子的共13条，关于村民的共18条，并且规定，违约处理除交纳违约金外，还应视情节轻重降低或取消“三老”人员、宗教人士、低保人员生活补贴，并采取召开帮教大会的方式进行帮助教育。

　　【记者质疑】

　　质疑一：承诺书的法律依据？

　　答案：村民自治+契约合同

　　记者问车玉平：“制订《遵规守约承诺书》的法律依据是什么？如果有村委会领导班子成员或村民违反了《遵规守约承诺书》后拒不兑现承诺怎么办？”

　　车玉平说，我们实施《遵规守约承诺书》有相应的法律依据，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，村委会推行《遵规守约承诺书》就是村民自治的一种形式。而村民、村干部依据《村规民约》就自己应尽的义务做出承诺，签约后违约要受到追究。从法律角度看属契约合同性质。违约追究发生争议，当事人可以向法院提起合同之诉，法院按合同之诉受理审判。

　　事实上，据统计，近两年，和田全地区因非法宗教活动、综合治理、计划生育、教育科技、文化卫生、村务管理等违约问题，按《遵规守约承诺书》对36823人进行了承诺兑现。因为这些承诺都是自己举手表决通过并在承诺书上签字摁过手印的，违约后当然得交违约金，所以这些人全都自觉兑现了违约金，到目前尚无一人不服到法院起诉村委会，村委会自然也没有将违约村民起诉到法院要求强制执行的可能了。这充分说明了广大村民对“守约承诺制度”的认可程度。

　　质疑二：违约兑现成创收手段？

　　答案：集体所有奖励综治先进

　　和田市委副书记、政法委书记张智德向记者提供了一组数字：去年，和田市在111个行政村，签订《遵规守约承诺书》3。16万余户，签约率96。9%，按照《遵规守约承诺书》共兑现违约处理3096件、收缴违约金8。49万余元。既然违反了《遵规守约承诺书》就得交违约金，那么，村委会会不会把违约兑现当作创收的手段呢？记者提出了质疑。

　　张智德笑着说：“这个问题，我们事先已经考虑到了。”他解释说：“我们在各村成立了由村民代表选举产生的违约兑现监督小组，对村委会落实违约兑现、违约金的收缴管理进行监督，促进村委会履行职责。违约金的收缴、管理、使用是村民自治活动的组成部分，实行村收、村管、村用的原则。我们明确规定，违约金的收缴由村委会负责执行，坚持公开、公正、依约的原则；违约金归村级集体经济所有，由村财务人员设立专户，按时记账；违约金主要用于兑现综合治理奖励和维护稳定的开支；违约金的开支需由村委会集体研究决定，由村分管财务的领导审批；违约金的收缴与开支每半年公布一次，接受村民监督。违约金奖给那些遵规守约表现好的村民，大家当然不会有意见了！”

　　质疑三：村干部违约能否一视同仁？

　　答案：村干部违约同样被追究

　　村民违反了承诺书要被追究违约责任，村干部如果违反了承诺书，会不会同样被一视同仁兑现承诺书的内容呢？

　　和田地区于田县委副书记、政法委书记阿地力·尤努斯告诉记者：“《遵规守约承诺书》是按照村委会和村民双方自愿、权利和义务对等的原则，在充分发扬民主的基础上，由村委会和村民共同制定的，不仅对村民的违约行为进行了约定，而且对村干部的违约行为也进行了约定。村干部违约和违约管理都要受到追究，由乡镇综治办对村干部的违约和违约管理行为进行严格兑现。这样一来，不但村民的合法权益得到了维护，又融洽了干群关系。对村干部的违约管理进行兑现，反过来又促进了对村民的违约兑现。”

　　阿地力·尤努斯给记者举了一个例子：近日，该县奥依托格拉克乡亚尔村的村主任，在组织村民进行大扫除时，擅自将村民堆在树下的棉花秆焚烧，烧伤了杏树，给村民造成了一定的经济损失。村民就依据承诺书，要求兑现村主任的违约责任并赔偿损失。乡综治办依据《遵规守约承诺书》对村干部进行了违约兑现，村主任认识到了自己的错误，在村民大会上做了检查并赔偿了农民的损失。

　　【“承诺”效果】

　　促进农村地区社会安全稳定

　　提到“守约承诺制度”实施后的效果，和田地委委员、行署副专员冯水华向记者介绍说，通过学习、宣传《村规民约》和严格兑现《遵规守约承诺书》，广大农民、村干部学法、守法、用法的积极性和主动性普遍提高，村干部民主法治化管理水平进一步提高。农村的民间纠纷、治安案件、刑事案件和非法宗教活动得到有效治理，安全稳定形势明显好转。

　　有效解决村务管理难点问题

　　冯水华还深有感触地对记者说，召开村民大会、组织农民参加公益劳动、落实计划生育政策和学生上学难等问题一直是影响农村村务管理、容易引发矛盾纠纷、影响干群关系的问题。就拿和田地区来说，多年以来，由于没有规范的、操作性强的措施作保障，以上问题一直没有得到有效解决。随着《村规民约》的推行和落实，特别是村民自己制定、自愿签订的《遵规守约承诺书》的出台和兑现，既明确了村干部和村民在难点问题中的义务和责任，又明确了违约后的处理办法，使以上问题得到了较好的解决。

　　新疆全区推广“守约承诺制度”

　　新疆维吾尔自治区司法厅党委书记杜建锡3月20日接受记者采访时说，和田地区几年来的实践证明，以落实《村规民约》为“载体”，以“守约承诺制度”为保障的“法治进乡村”工作，适应社会主义新农村建设的需要，切合农村实际，加强了基层基础建设，体现了村民自治特点，突出了法治实践，群众参与度高，是提高村民法律意识、诚信意识，维护稳定、创建平安、构建和谐的“奠基石”；是密切干群关系的“黏合剂”；也是维护农民权益的“护身符”。这一做法和经验，对新疆全区各地深入推进“法治进乡村”工作，依法解决影响农村稳定、发展的热点、难点问题，有较强的指导和借鉴作用，目前，我们已在全区推广“守约承诺制度”。